Государство будет оценивать репутацию поставщиков по единым правилам / Андрей Гордеев / Ведомости
Бюджет тратит много денег на совершенствование системы закупок, но заметных изменений не происходит, констатирует Счетная палата в Отчете о мониторинге закупок за 2018 г. («Ведомости» ознакомились с копией, подлинность подтвердил представитель палаты). Конкуренция почти не растет с 2014 г. и остается низкой, как и сэкономленная бюджетом сумма.
14,2% средств, потраченных государством на закупки в 2018 г. (около 7 трлн руб.), досталось единственному поставщику. Более трети (36%) таких закупок были проведены по решению президента и правительства, пишет Счетная палата.
За пять лет количество оснований для заключения контракта с единственным поставщиком удвоилось: в 2014 г. их было 28, в 2018 г. – 56.
Госкомпании отдали единственному поставщику 36,1% заказа, информация о котором была раскрыта (16,5 трлн руб.).
От госкомпаний принятые в конце 2017 г. поправки потребовали установить исчерпывающий перечень случаев, когда допускается закупка у единственного поставщика.
Но одни этого не сделали, другие увеличили число таких оснований, причем отдельные компании – в несколько раз, говорится в докладе: например, «Роснефть» – с 13 до 48, «Аэрофлот» – с 20 до 40.
Это позволяет госкомпаниям избегать конкурентных процедур закупок и создает коррупционные риски, отмечает Счетная палата. На закупки госкомпании тратят 23–25 трлн руб.
в год при почти полном отсутствии в законе четких требований и правил проведения торгов, признает замруководителя Федеральной антимонопольной службы Михаил Евраев. Нужно ограничить бесконтрольное право на закупки у единственного поставщика, ввести единые требования к участникам, составу заявок, порядку их оценки, заключению договоров, перечисляет Евраев.
Увеличение количества оснований для закупок у единственного поставщика связано с изменениями в законе (223-ФЗ), поясняет представитель «Роснефти».
В связи с этим «компания существенно детализировала все основания и была обязана прописать все возможные случаи, в которых допускается проведение закупки у единственного поставщика», говорит он, отмечая, что «увеличение количества оснований не влечет за собой роста числа закупок у единственного поставщика». Такие закупки проводятся только в крайних случаях при отсутствии конкуренции и осуществляются под строгим надзором, утверждает представитель «Роснефти». Количество оснований не увеличилось, утверждает представитель «Аэрофлота». В один раздел «закупки у единственного поставщика» объединили два: «закупки у единственного поставщика» (18 пунктов) и «прямые безальтернативные закупки» (10 пунктов, 4 подпункта) с разделением некоторых пунктов, уточнили в компании.
Даже там, где конкуренция есть, она невелика, пишут аудиторы: участников торгов мало – в госзаказе их число в среднем так и не превысило 3, в закупках госкомпаний – 1,56, что даже меньше, чем в 2017 г. (1,7).
Поправки в правила корпоративных закупок сделали их даже менее прозрачными. С начала 2018 г. госкомпаниям разрешено, например, не размещать в Единой информационной системе закупок (ЕИС) данные о закупках финансовых услуг и по использованию государственного и муниципального имущества. Не была размещена информация о закупках почти трети заказа госкомпаний на 7,5 трлн руб.
против 3,4 трлн годом ранее, оценивает Счетная палата. То есть закупки госкомпаний составили около 24 трлн руб.
Информация закрывается, например, при закупках, составляющих гостайну, по гособоронзаказу, для защиты компаний от санкций, перечисляет Евраев: «Конечно, уровень конкуренции на закрытых торгах по понятным причинам минимален по сравнению с открытыми торгами в электронной форме».
Сделать систему более открытой, по мнению Минфина, поможет перевод госзакупок в электронный вид. Но в отчете влияние этих поправок не оценивается, поскольку электронные торги стали обязательными только с 2019 г.
Первый вице-премьер и министр финансов Антон Силуанов признавал, что контрактная система сложная и недостаточно гибкая.
В мае президент Владимир Путин подписал закон об изменениях в системе госзакупок – он увеличивает суммы, при которых допускаются упрощенные процедуры, облегчает планирование, запрещает выплату аванса поставщикам, снизившим цену более чем на 25%, и т. д.
C этого законопроекта начинается системная работа по модернизации законодательства, говорил замминистра финансов Алексей Лавров.
В осеннем пакете поправок будет предложено, например, развивать электронные сервисы, совершенствовать процедуру обжалований и одностороннего расторжения контрактов, перечисляет Евраев. Предложено составить рейтинг деловой репутации компаний на основе количества и качества исполненных ими контрактов, предоставляя его участникам преференции, рассказывает он.
Счетная палата предлагает свои меры. Например, требовать от назначенного президентом или правительством единственного поставщика обосновывать необходимость привлекать субподрядчиков.
Недавно аудиторы писали, что, после того как президент Владимир Путин поручил назначить структуру «Ростеха» единственным исполнителем по развитию информационной системы госзакупок, та 95% контракта отдала на субподряд.
Госкомпаниям предложено жестко ограничить основания заключения договора с единственным поставщиком и обязать заказчиков обосновывать начальные цены.
Закон перегружен процедурными условиями, говорит руководитель Центра размещения госзаказа Александр Строганов, но главная проблема в том, что фактически было уничтожено право устанавливать квалификационные требования к поставщикам, что создало режим наибольшего благоприятствования для недобросовестных участников. Госзаказ превратился в фабрику финансовых пирамид: поставщики, получающие контракты на десятки и сотни миллионов рублей, не могут расплатиться с субподрядчиками и привлекают госсредства для погашения задолженностей, набирая новые долги, объясняет он.
Какие бывают процедуры закупок (простыми словами)
Представьте, что вам нужно выбрать поставщика, чтобы он предоставил оборудование для газопровода. Вы точно знаете, что за оборудование вам нужно. Упомянуть производителя в ТЗ вы не можете, но можете назвать технические характеристики. Дальше вы описываете все желаемые параметры оборудования, сроки поставки и прочие условия, рассчитываете начальную цену (обычно среднерыночную в текущем году или цену прошлого года с поправкой на инфляцию) и объявляете торги. И вот тут нужно определить схему выбора поставщика.
Самая простая — запрос котировок. Каждый из участников в закрытом режиме предлагает цену, а затем организатор рассматривает и оценивает котировочные заявки на предмет их соответствия. У кого заявка соответствует всем требованиям, а цена при этом минимальная, тот и поставляет.
В этой процедуре не учитывается ничего, кроме цены и факта соответствия требованиям извещения. Ни требования к оборудованию для работ по монтажу (если есть работы), ни опыт аналогичных работ, ни наличие специалистов — ничего такого можно не предоставлять заказчику. Это приводит к возникновению существенных рисков: могут привезти доступный дешёвый товар, но низкого качества.
И что делать, чтобы защитить себя от некачественной продукции, пусть и по дешёвой цене?
Можно прибегнуть к двум вариантам: усложнить техзадание или выбрать другой способ закупки.
5 типов процедур
Процедуры закупки бывают конкурентными и неконкурентными. Неконкурентные — это закупки у единого поставщика. Например, только одно предприятие в России производит ядерное топливо для атомных электростанций.
Если поставщиков больше и рынок развит (например, рынок молочных продуктов), то компании-производители на рынке нешуточно конкурируют (об этом рассказывал мой коллега в прошлом материале). На таких конкурентных рынках выгодно проводить конкурентные процедуры.
К конкурентным процедурам в 44-ФЗ относятся аукцион, конкурс, запрос предложений, запрос котировок.
Про запрос котировок вы уже знаете: это упрощённый отбор поставщиков по ценовым предложениям за один раунд.
Аукцион — это такая процедура в несколько раундов, где открыто виден ход торгов, и после каждого предложения любой из участников может уменьшить заявку. Когда участники перестают это делать (обычно есть минимальный шаг и время от последней заявки до конца процедуры), аукцион считается отыгранным, контракт достаётся тому, кто назвал минимальную цену.
Конкурс проводится, когда заказчика интересует, помимо экономии средств, качество закупаемых товаров, работ, услуг. На основании конкурсной документации заказчик оценивает поставщиков в несколько этапов. На первом этапе оценивается соответствие самой продукции требованиям документации.
Большое внимание уделяется качеству поставляемых товаров, работ или услуг и гарантиям, которые даёт на этот счёт поставщик. На втором этапе оценивается поставщик: его надёжность и квалификация. На третьем этапе идёт конкуренция по цене.
Поставщику нужно серьёзно постараться, чтобы найти оптимальный баланс между ценой своего предложения, желаниями заказчика, а также взять на себя ответственность по гарантии качества исполнения контракта на несколько месяцев или даже лет.
Бывают конкурсы с ограниченным участием, где надо соответствовать каким-то критериям на входе. Например, когда надо реконструировать музей — объект культурного наследия. Ограничением тут работает факт наличия или отсутствия лицензии на строительные работы на объектах, охраняемых Минкультом России или ЮНЕСКО.
Запрос предложений — это процедура, которая чуть проще конкурса, но сложнее запроса котировок. Этот способ применяется нечасто, например, если, проведя конкурс и аукцион, заказчик так и не смог найти себе поставщика. Отбирается победитель и по критериям, и по цене, но значительное внимание уделяется условиям исполнения контракта.
Правильно прописать критерии конкурса или запроса предложений — отдельное искусство, требующее знаний в предметной области и основ экономики. Поэтому, когда закупка простая, нужна и простая процедура. Аукционы проще и быстрее в разы, чем конкурсы: документации меньше, запуск оперативнее. Например, стоит задача закупить продукты для детского сада. Нужна одна тысяча банок детского питания, я объявляю аукцион в такие-то сроки максимум по такой-то цене. На такую процедуру легко найдётся поставщик — перекупщик или производитель, — которому выгодно быстро сбыть большую партию продукции.
Что в итоге?
Аукционы считаются «золотым стандартом закупок»: они быстрые и простые, с одной стороны, и обеспечивают реальную конкуренцию с понятным результатом и шагами между поставщиками — с другой. Но по факту получается не всегда идеально, потому что установление в качестве критерия только цены — это «бич» госзакупок: качество иногда страдает. Ориентир только на цену вынуждает чиновников закупать дешёвую продукцию, но при этом они отчитываются о высоком уровне экономии, тем самым якобы повышая собственную эффективность. Мы знаем случаи, когда, например, идёт закупка сливочного масла. Выигрывает поставщик с ценой ниже предложенной местными производителями. Они говорят: это ниже себестоимости, то есть вместо масла будет поставляться спред. А в ТЗ — именно масло. Дальше он поставит этот спред, и заказчику надо решать, принять его или нет, ведь нужно будет начинать долгие разбирательства и, возможно, запускать новую процедуру. А предприятие будет стоять вообще без масла всё это время. Или вот пример: как-то залили бетон не той марки в стартовый стол для запуска ракет (непроверенная информация, но похоже на то). Сейчас, конечно, за такое сильно наказывают, но раньше законодательная база была понежнее к нарушителям. Или вот был случай, когда заказчик три года писал в ТЗ устаревший советский ГОСТ на трамвайные рельсы по ошибке, к нему никто не приходил из поставщиков, процедура три года подряд срывалась. Но он игнорировал советы и продолжал писать в ТЗ требования к рельсам по старому ГОСТу. Винить заказчика тут нельзя, ведь не каждый год рельсы покупаются. Но факт остаётся фактом: предметную область изучать нужно. Собственно, вот на этом хрупком балансе между открытостью (может прийти каждый, кто соответствует требованиям), требованиями по закону к процедурам и ТЗ (объективность, полнота и грамотность), ценой и удобством самой процедуры держится система государственных закупок. С начала этого года благодаря практически полному переводу закупок в электронный вид скорость и эффективность проведения закупок должны ожидаемо повыситься. Вот тут есть больше деталей про то, как это всё работает:
Конкурентный и неконкурентный способы закупок и их обоснование
Из нашей статьи вы узнаете:
Федеральным законом № 44-ФЗ предусмотрено два способа закупок: конкурентный и неконкурентный. При конкурентном способе в закупке принимают участие независимые поставщики, а тендер получает тот участник, который делает наиболее выгодное для заказчика предложение.
В случае неконкурентного способа заказчик закупается у единственного поставщика. Для такого способа закупки установлены специальные условия, а также ограничения по сумме.
В статье мы рассмотрим каждый способ закупки подробнее и расскажем, как обосновать выбранный способ определения поставщика.
Неконкурентные способы
Неконкурентный способ закупок подразумевает размещение заказа на приобретение товара, выполнение работ или оказание услуг у заранее установленного исполнителя. Такие закупки называют называются прямыми, поскольку поставщик определяется без конкурсного отбора, а контракт с ним подписывается напрямую.
Сделки с единственным поставщиком проводятся в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ (статья 93), а также Федеральным законом № 223-ФЗ.
Организация вправе самостоятельно выбирать, по какой схеме выбирать поставщика, однако, если заказчик выбрал конкурентный способ закупки и при этом торги не состоялись, закон о контрактной системе обязывает его заключить контракт с единственным поставщиком.
В каких случаях проводится закупка у единственного поставщика
для проведения сделки с единственным поставщиком существует перечень условий, который включает в себя более 50 пунктов (ч. 1 ст. 93 федерального закона № 44-фз). в число наиболее распространённых условий входят:
- заказчик приобретает товар, работы, услуги (тру), производимые организациями, которые входят в естественную монополию на основании федерального закона от 17 августа 1995 года № 147-фз, а также услуги центрального депозитария (п. 1 ч. 1 ст. 93);
- договор заключается на сумму менее 300 тыс. рублей (п. 4 ч. 1 ст. 93);
- заказчик приобретает услуги по ресурсоснабжению зданий и сооружений, а также по ввозу (вывозу) или хранению наркотических и психотропных веществ (п. 8 ч. 1 ст. 93);
- заказчик приобретает тру, которые признаны необходимыми в связи с аварийной ситуацией, а также неотложной потребностью в оказании экстренной медпомощи (п. 9 ч. 1 ст. 93).
виды неконкурентных способов закупок
- малые закупки
сумма разовой закупки не должна превышать 300 тысяч рублей.
кроме того, ограничен объём годовых закупок — до 2 млн рублей или 10 процентов от годового объёма всех закупок организации-заказчика в совокупности, но не более 50 млн рублей.
если организация-заказчик проводит закупку тру, приобретаемых в целях обеспечения потребностей управляющих структур сельских поселений, данные ограничения действовать не будут.
для наглядности рассмотрим пример малой закупки, когда исполнителем контракта является единственный поставщик. допустим, в апреле 2021 года организация с ограниченной ответственностью «протон» закупила для офиса оборудование на сумму 220 тысяч рублей.
через два месяца руководство «протона» приняло решение о необходимости закупки оргтехники. в соответствии с п.4 ст.
93 федерального закона № 44-фз, организация имеет право закупить дополнительное оборудование у того же поставщика, главное, чтобы цена закупки была в пределах 300 тысяч рублей, а годовой объём закупок организации-заказчика у единственного поставщика не превышал установленных лимитов.
а мы напоминаем о том, что для заключения контракта вам потребуется квалифицированная электронная подпись. оформить такую эп можно через наш сайт.
- закупки при форс-мажорных ситуациях
законом разрешён выбор закупок у единственного поставщика в случае обстоятельств непреодолимой силы. под это определение попадают условия, которые прописаны в ст. 401 гк рф. к ним, например, относятся стихийные бедствия, эпидемии и тому подобное. заказчик должен доказать, что именно наступление таких обстоятельств привело его к заключению сделки с единственным поставщиком.
конкурентные способы
Закупка по конкурентной процедуре подразумевает, что в торгах примут участие все желающие. При этом организация-заказчик формирует контрактные требования. Иногда требования могут применяться также к участникам торгов.
Суть конкурентного способа заключается в том, что конкурсанты делают заказчику предложения, из которых он выбирает наиболее выгодное для себя. При выборе победителя заказчик руководствуется такими критериями, как цена ТРУ и условия исполнения договора.
Существует несколько видов конкурентных закупок. Мы рассмотрим каждый по отдельности.
Аукцион
При таком способе участники подают заявки с предложениями без цены, затем проводится аукцион, на котором уже озвучиваются ценовые предложения, по результату которого выбирается победитель.
Наилучшая цена, как правило, зависит от типа аукциона:
- Аукцион с повышением начальной цены — заказчик объявляет стартовую цену объекта закупки (лота), участники с каждым шагом предлагают более высокую цену. Победителем становится участник, предложивший наибольшую сумму. Аукционы такого типа обычно проводятся на банкротных торгах.
- Аукцион с понижением начальной цены — заказчик объявляет максимальную стартовую цену объекта закупки, участники каждый шаг предлагают более низкую цену. Побеждает участник, предложивший наименьшую цену.
Шаг аукциона для закупок по 44-ФЗ может быть от 0,5 до 5% от начальной цены лота. Аукцион может проводиться в электронном формате на электронных торговых площадках.
Конкурс
При проведении конкурса участники подают заявки с условиями и ценой. Победитель конкурса устанавливается по нескольким критериям, которые заказчик прописывает в закупочных документах.
Заявки конкурсантов оценивают по следующим критериям:
- цена,
- квалификация участника конкурса,
- сроки выполнения контракта,
- наличие гарантии.
Порядок проведения конкурса зависит от его вида. При проведении открытого конкурса конкурсанты подают заявки с ценовым предложением, при этом участники видят предложения конкурентов. На закрытых конкурсах участники подают предложения в конвертах, заказчик вскрывает их, а затем проводит оценку заявок.
Двухэтапный конкурс отличается тем, что на втором этапе конкурсанты могут представить предложения с улучшенными условиями. В конкурсе с ограниченным участием кандидаты проходят предквалификационный отбор, в ходе которого заказчик (конкурсная комиссия) оценивает, насколько участники соответствуют требованиям контракта. В двухэтапном конкурсе такая процедура проходит в рамках первого этапа.
Запрос котировок
При таком способе отбора участники подают заявки с ценовыми предложениями, а побеждает тот участник, который предложит самую низкую цену контракта. При наличии одинаковых предложений с наименьшими ценами победителем становится тот, кто подал заявку ранее.
Конкурентные переговоры
Проводятся при закупках по 223-ФЗ, а также коммерческих закупках. Организатор устраивает переговоры с участниками, в ходе которых определяет наиболее квалифицированного претендента, который предлагает наилучшие условия.
Переторжка
Данная процедура проводится, если по результатам торгов заказчика не устроил ни один из предложенных вариантов. В этом случае участники делают предложения повторно с улучшенной ценой. Переторжка проводится при закупках по 44-ФЗ и по 223-ФЗ.
Обоснования закупок по 44-ФЗ
Обоснованность выбора при определении способа проведения закупки — очень важный фактор, поскольку заказчику необходимо максимально прозрачно показать, по каким критериям он проводил отбор.
Несмотря на то, что заказчик проводит закупку по методу, который выбирает самостоятельно, привести обоснование отбора — его обязанность, установленная законом о системе контрактов. При этом, согласно закону, обоснованность осуществления закупок оценивается в ходе аудита и контроля в сфере закупок.
Для конкурентных способов закупки
Электронный аукцион
Существует довольно широкий перечень случаев, при которых осуществление закупок проходит в виде электронного аукциона. Однако есть случаи, при которых электронный аукцион должен проводиться в обязательном порядке:
- заказчик планирует приобрести ТРУ из специального правительственного Перечня, утверждённого Распоряжением Правительства от 21 марта 2016 года № 471-р;
- при проведении закупки цена сделки является единственным критерием, по которому будет определён победитель.
Запрос котировок
Для объявления запроса котировок тоже есть свой перечень подходящих случаев. Среди них можно выделить:
- осуществление закупок из правительственного Перечня ТРУ для оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, который утверждён Распоряжением Правительства от 30 сентября 2013 года № 1765-р;
- проведение закупок из правительственного Перечня ТРУ, в случае осуществления которых заказчик обязан проводить аукцион при условии ограниченного размера суммы;
- размер НМЦК не превышает 500 тысяч рублей;
- совокупный годовой объём закупок через котировки не превышает 100 миллионов рублей в год и 10% от размера средств всех закупок.
При проведении электронного запроса котировок обоснование будет таким же, что и для «бумажного» варианта.
Открытый конкурс
Обоснованием для открытого конкурса будут служить факт того, что заказчик выбирает исполнителя по критериям наиболее выгодных для себя условий.
Конкурс с ограниченным участием
В этом случае обоснованием может быть необходимость проведения конкурса в соответствии с Перечнем ТРУ технической и/или технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера (утверждён Постановлением Правительства РФ от 4 февраля 2015 года № 99).
Двухэтапный конкурс
Данный вид конкурса заказчик устраивает, если одновременно соблюдаются следующие условия, которые также могут служить обоснованием:
- целью организации конкурса является проведение научно-исследовательских и проектных работ или экспериментов;
- в целях уточнения характеристик закупочного объекта требуется провести обсуждение.
Конкурсные процедуры в электронном формате
Обоснования для проведения электронных конкурсных процедур аналогичны основаниям для проведения оффлайн-конкурсов.
Закрытые конкурсные процедуры
Согласно ст. 84 Федерального закона № 44-ФЗ, применение закрытых процедур должно быть согласовано с ФАС, кроме случаев, когда закупку осуществляют различные федеральные органы исполнительной власти, а также подведомственные им организации. Перечень таких учреждений должен быть утверждён отдельным Постановлением Правительства РФ.
Электронные закрытые торги
Согласно ч. 2 ст. 84.1 Федерального закона № 44-Ф, закрытые торги в электронном формате проводятся в тех же случаях, что и стандартные закрытые процедуры. Кроме того, в статье 84.1 указано, что закрытые электронные торги могут проводиться правительственными организациями.
Запрос предложений
Осуществление закупки в данной форме заказчик вправе обосновать тем, что:
- закупка проводится для приобретения услуг по защите интересов РФ в судебных органах иностранных государств, международных судах и арбитраже;
- целью проведения закупки является поставка спортивного инвентаря и оборудования, необходимого для подготовки сборных команд по олимпийским и паралимпийским видам спорта;
- организация закупает лекарственные препараты по решению врачебной комиссии, изделия народных художественных промыслов или жилплощадь для детей-сирот (если жильё покупается у физических лиц);
- заказчик ранее принял решение об одностороннем отказе от исполнения контракта и проводит закупку повторно;
- повторный конкурс был признан несостоявшимся (ч. 4 ст. 55 Федерального закона № 44-ФЗ).
Запрос предложений в электронной форме
Обоснования в данном случае могут быть такие же, что и для запроса в офлайн-формате. Кроме того, этот способ отбора поставщика можно выбрать, если был признан несостоявшимся проведённый ранее:
- электронный аукцион (ч. 4 ст. 71 Федерального закона № 44-ФЗ);
- электронный конкурс (открытый, двухэтапный или с ограниченным участием).
Обоснование для неконкурентного способа закупки (у единственного поставщика)
Ранее при заключении контракта с единственным поставщиком заказчики должны были включить обоснование в план-график. Федеральным законом от 1 мая 2019 № 71-ФЗ заказчики были освобождены от этой обязанности — с июля 2019 года обосновывать невозможность использования конкурентных видов процедур при закупке у единственного поставщика больше не требовалось.
Тем не менее это не значит, что можно выбирать любой способ определения поставщика — санкции за неверный выбор способа закупки остались прежними.
Законом о контрактной системе предусмотрены случаи, когда заказчик обязан обосновать НМЦ сделки, которая была заключена с единственным поставщиком (ч.4 ст. 93).
Обоснование НМЦК необходимо, если заказчик приобретает ТРУ у единственного поставщика в следующих случаях:
- заказ на услуги по мобилизационной подготовке;
- закупка товаров, работу или услуг у органов исполнительной власти и подведомственных им учреждений;
- закупка товаров, работ или услуг в условиях чрезвычайной ситуации;
- закупка ТРУ у предприятия уголовно-исполнительной системы;
- закупка материалов (сырья, комплектующих) для производства ТРУ в рамках трудоустройства осуждённых;
- заказ на услуги по продаже билетов и абонементов на культурные мероприятия;
- приобретение услуг по управлению многоквартирным домом и др.
Полный перечень перечислен в ст. 93 Федерального закона № 44-ФЗ.
Таким образом, несмотря на то, что в обосновании выбора единственного поставщика больше нет необходимости, заказчик по-прежнему обязан обосновывать цену контракта с ним.
В рамках комплекса услуг «Астрал.Тендер» мы предлагаем сопровождение всех видов закупки, от подготовительных работ до прохождения всех процедур. Кроме того, вы сможете пройти онлайн-обучение для повышения квалификации.
Счетная палата прошлась по закупкам
Регуляторам госзакупок не удалось в полной мере реализовать потенциал контрактной системы — такой вывод сделали аудиторы Счетной палаты по результатам мониторинга за 2019 год.
Среди нерешенных проблем — отказ от качественных критериев эффективности процедур в пользу количественных и невысокий уровень конкуренции при госзакупках.
Барьером для развития контрактной системы аудиторы назвали негибкое и часто меняющееся законодательство. В курирующем закупки Минфине с критикой госаудиторов не согласились.
На закупки государства (ФЗ-44) и госкомпаний (ФЗ-223) в 2014–2019 годах пришлась примерно треть российского ВВП, следует из проведенного Счетной палатой (СП) мониторинга развития системы государственных и корпоративных закупок. В 2019-м общий объем контрактов составил 31,6 трлн руб.
, или 29% ВВП. В предыдущие годы удельный вес закупок был еще больше: 30% — в 2018-м, 31% — в 2017-м и 34% — в 2016 году (это максимум за шесть лет). Для сравнения, в странах ОЭСР доля закупок составляет 12% ВВП, ЕС — 18–20%.
По словам аудитора Алексея Каульбарса, весомая доля госзакупок в российском ВВП свидетельствует о значительном влиянии государства на совокупный спрос продукции и «больших потенциальных возможностях для его стимулирования».
При этом, по его словам, потенциал закупок не раскрыт — «создать эффективную систему регулирования всего «жизненного» цикла закупок так и не удалось».
Аудиторы считают, что регуляторы не учитывают интересы участников закупок: для госорганов эффективной считается закупка при высоких показателях конкуренции, тогда как для участников — качество товара и выполненный в срок контракт.
При этом де-факто показатели уровня конкуренции существенно не изменились, хотя и достигли максимального значения в 2019 году: 3,12 заявки на один лот против 2,94 в 2018-м.
Среди способов закупок продолжает усиливаться крен в сторону аукционов: 77% в 2019 году против 66% и 69% в предыдущие два года.
Рост общего объема закупок (7,6 трлн и 8,1 трлн руб. в 2018–2019 годах) сопровождается их укрупнением и снижением числа поставщиков.
Сохраняется существенная доля закупок у единственного поставщика: сумма таких контрактов выросла на 11,5% и составила 1,7 трлн руб. При этом рост доли таких неконкурентных закупок (76%) обеспечивают несостоявшиеся конкурентные процедуры из-за подачи только одной заявки на лот (65% случаев). В целом же несостоявшимися в 2019 году признаны 59% закупок (41% в 2018-м).
Отметим, эксперты Высшей школы экономики неоднократно указывали, что высокие показатели несостоявшихся закупок свидетельствуют об отсутствии реальной конкуренции на ряде рынков, а негибкость законодательства о госзакупках стимулирует добросовестных участников рынка симулировать конкуренцию, в том числе привлекать к торгам подставных участников (см. “Ъ” от 17 декабря 2019-го и 22 апреля этого года).
Госаудиторы указывают на сложность и нестабильность ФЗ-44: закон «ежегодно подвергается доработкам, большая часть которых носит принципиальный характер». С 2013 года поправки вносились 66 раз, только в 2019-м ФЗ-44 изменялся восемь раз и в его развитие были приняты 55 подзаконных актов.
Отметим, впрочем, что инициативы Минфина в последние годы направлены именно на упрощение закупок. Давно обещанные масштабные поправки, в том числе по сокращению числа процедур, ведомство после многочисленных доработок планирует внести в Госдуму этой осенью (см. «Ъ-Онлайн» от 1 июня).
Результаты от уже сделанных изменений госаудиторы оценивать не спешат.
Принятые в 2019 году поправки направлены на упрощение контрактации для реализации нацпроектов, но мониторинг реализации нацпроектов показал, что риски недостижения результатов по ним связаны в том числе с несовершенством контрактной системы (см. “Ъ” от 21 февраля).
Речь идет о затяжных процедурах, позднем заключении контрактов и нарушении их условий. На региональном уровне риски усугубляет низкая квалификация кадров, работающих с закупочной документацией.
- В Минфине “Ъ” пояснили, что с критикой Счетной палаты не согласны: в частности, оценки ведомства и СП незначительно разошлись по доле аукционов и несостоявшихся закупок.
- При этом регулятор отмечает, что качественные критерии эффективности закупок, о важности которых пишет СП, в госзаказе есть: речь идет об обязанности заказчика прописывать требования к качеству поставок при описании закупки и о последующей проверке качества при приемке и экспертизе товаров.
- Диана Галиева
Закупки у единственного поставщика: популярные основания | Контур.Закупки
Часть своих закупок заказчики осуществляют без проведения конкурентных процедур, то есть у единственного поставщика. В том числе это так называемая малые закупки. В последнее время их стало еще больше, поскольку лимит их стоимости был повышен. Но в законе 44-ФЗ есть и другие случаи, когда можно закупаться напрямую, минуя конкурсы, аукционы и запросы.
Суть закупки у единственного поставщика
Так называется способ, когда контракт заключается в обход конкурентной процедуры. Контрагентом заказчика становится юридическое или физическое лицо, которое он выбирает сам.
Закон 44-ФЗ дает заказчику право прибегать к такому методу в строго определенных случаях. Однако по своему желанию он может провести в такой ситуации конкурентную процедуру.
Ведь закупка у единственного поставщика чаще всего не является обязанностью заказчика — это лишь его право.
Способ заключения контракта напрямую удобен заказчикам по таким причинам:
Регистрация в ЕРУЗ ЕИС
С 1 января 2020 года для участия в торгах по 44-ФЗ, 223-ФЗ и 615-ПП обязательна регистрация в реестре ЕРУЗ (Единый реестр участников закупок) на портале ЕИС (Единая информационная система) в сфере закупок zakupki.gov.ru.
Мы оказываем услугу по регистрации в ЕРУЗ в ЕИС:
Заказать регистрацию в ЕИС
- можно работать с поставщиком, с которым уже заключались контракты;
- процедура предельно простая, риск ее нарушить минимален;
- закупку можно провести в сжатые сроки;
- не нужно проделывать подготовительную работу по определению поставщика и публиковать документы в ЕИС.
Основания для проведения неконкурентной закупки
Случаи, когда можно заключить контракт с поставщиком напрямую, описаны в части 1 статьи 93 закон о госзакупках. Всего там перечислено более 5 десятков различных оснований. Остановимся лишь на некоторых из них, которые применяются чаще всего:
- Закупки у естественных монополий. Например, когда нужно купить билеты на поезд, приходится заключать контракт с РЖД, так как других перевозчиков нет.
- Закупка на сумму до 300 000 рублей. Закон позволяет заказчикам осуществлять небольшие закупки у тех поставщиков, которых они выбирают самостоятельно. Ранее сумма малой закупки ограничивалась 100 000 рублей, но с середины 2019 года ее подняли до 300 000 рублей.
- Закупка услуг по водо-, тепло- и газоснабжению, по подключению к инженерным сетям, по обращению с некоторые веществами, оборот которых ограничен (психотропные, наркотические). Это основание похоже не первое, так как выбора из компаний, предоставляющих такие услуги, как правило, нет.
- Закупка при возникновении чрезвычайных ситуаций техногенного или природного характера, если необходимо оказать медицинскую помощь в экстренной ситуации. Контракты заключаются напрямую из-за отсутствия времени проводить конкурентные закупки с регламентированными сроками.
- Не состоялся конкурс (открытый, с ограниченным участием, двухэтапный, повторный), электронный аукцион, запрос котировок или предложений. Есть лишь одна заявка, удовлетворяющая условиям, остальные либо не прошли по требованиям, либо и вовсе не подавались.
Рассмотрим некоторые основания более подробно.
Закупки малого объема
Если сумма контракта не превышает 300 000 рублей, заказчик может заключить его напрямую. Но есть дополнительные условия — годовой объем таких контрактов не должен быть более:
- 2 млн или 5% от совокупного годового объема закупок этого заказчика;
- 50 млн рублей.
Закупать таким образом можно любые товары или услуги, в том числе и однотипные. Но нельзя дробить 1 контракт на несколько таким образом, чтобы каждый из них укладывался в объем малой закупки.
Например, заказчик купил несколько компьютеров на общую сумму 260 000 рублей. Спустя полгода он купил пару копировальных аппаратов на общую сумму 150 000 рублей.
Стоимость каждого контракта меньше 300 000, поэтому покупка производилась у единственного поставщика. Между сделками прошло много времени, плюс контракты заключались с разными поставщиками.
Никаких подозрений такие закупки не вызовут.
Другое дело, если нужно было закупить партию из 20 компьютеров по цене около 50 000 рублей каждый. Чтобы не проводить конкурентную процедуру, заказчик решил разбить покупку на 4 контракта по 5 компьютеров.
Сумма каждого контракта будет равна 250 000 рублей, поэтому на первый взгляд все законно. Однако тут налицо все признаки дробления контракта: однотипный товар, купленный за небольшой промежуток времени у одного поставщика.
Так делать нельзя — нужно проводить конкурентную закупку.
Заказчики любят малые закупки за то, что контракты заключаются по простой схеме, без проведения конкурсов или аукционов. Им не нужно:
- отражать каждую такую закупку в плане-графике. Достаточно указать в нем общую сумму малых закупок за год;
- публиковать в ЕИС извещение о проведении закупки у единственного поставщика;
- размещать в системе сведения о заключенном контракте.
Несостоявшаяся неконкурентная процедура
Есть ситуации, когда проводить закупка у единственного поставщика заказчик обязан. Это необходимо сделать, если была объявлена конкурентная процедура, но она не состоялась (на нее подана всего одна заявка либо одна удовлетворяла требованиям и была допущена до процедуры). В итоге конкурс или аукцион не состоялся.
Проводя закупку у определенного поставщика, заказчик должен учитывать установленные законом лимиты совокупного годового дохода. Если в итоге они будут превышены, то нужно проводить конкурентную процедуру.
Закупка у единственного поставщика при значительной сумме контракта имеет такие минусы:
- раз нет конкуренции, не получится снизить цену или получить иные наилучшие условия контракта;
- сделки с единственным поставщиком часто становятся объектом внимания со стороны ФАС, поскольку при их заключении иногда имеют место нарушения закона и трата бюджетных средств. Поэтому при выборе такого способа важно позаботиться о соответствующем обосновании, если оно требуется.
Чрезвычайные ситуации
Частое основание для проведения неконкурентной закупки — обстоятельства непреодолимой силы. Однако нередко заказчики ошибочно делают выводы о том, что такие обстоятельства наступили. Рассмотрим несколько примеров.
Конец года
Заказчику выделены средства в самом конце года. Ситуация простая: деньги на закупку есть, а проводить процедуру времени нет. Можно ли здесь применить пункт 6 части 1 статьи 93 закон о госзакупках? Является ли отсутствие времени обстоятельством непреодолимой силы?
Конечно же, нет, такое основание для проведения закупки у единственного поставщика нельзя отнести к форс-мажору. Отсутствие времени не содержит признаков чрезвычайности и неотвратимости. Практика показывает, что ни ФАС, ни арбитражные суды не признают действия заказчика правомерными.
Профилактика чрезвычайной ситуации
Произошли определенные события, которые с большой долей вероятности приведут к аварии, и заказчик об этом знает. Может ли он для предотвращения последствий этой аварии приобрести товары, работы или услуги на основании контракта с единственным поставщиком?
Снова нет, поскольку на момент заключения контракта авария еще не произошла. А возможность ее возникновения не признается обстоятельством непреодолимой силы. Поэтому в данном случае заключать контракт с единственным поставщиком неправомерно. Такой подход, скорее всего, не будет поддержан ни ФАС, ни судом.
Контракт спустя время после форс-мажора
Авария случилась, ее последствия уже наступили. Прошло определенное время, и заказчик заключил контракт с единственным поставщиком, ссылаясь на это происшествие. Правильно ли он поступил?
Ответ будет зависеть от того, сколько времени прошло с момента аварии и было ли его достаточно для проведения конкурентной процедуры.
Ведь при наступлении обстоятельств непреодолимы силы смысл заключения прямых контрактов в сокращении времени. Необходимые для ликвидации последствий товары, работы и услуги приобретаются в максимально короткие сроки.
Если же времени для проведения конкурентной процедуры было достаточно, то действие заказчика будет расценено, как неправомерное.
Как проверяются контракты
В определенных случаях о проведении закупки у единственного поставщика нужно уведомить ФАС. Это необходимо, если контракт заключается в соответствии с пунктами 6, 9, 34 и 50 части 1 статьи 93 закона 44-ФЗ. Например, это закупка товаров, работ и услуг, которые необходимы для ликвидации последствий аварии и оказания неотложной медпомощи.
Проверяется правомерность закупки по простому алгоритму:
- Заказчик направляет в ФАС уведомление не позднее 1 рабочего дня с даты заключения контракта.
- Это уведомление рассматривается контролирующим органом, затем выносится решение, правомерно ли заказчик заключил контракт.
- Составляется докладная записка.
- Если нарушений нет, заказчику об этом не сообщается.
- Если обнаружены нарушения, в отношении заказчика проводится внеплановая проверка, и он заранее об этом уведомляется.
Кроме того, во многих случаях заказчик при заключении контракта с единственным поставщиком должен определить его цену и обосновать ее. Это обоснование включается в текст контракта. Все случаи, когда это необходимо, перечислены в части 4 статьи 93 закона 44-ФЗ.